“延安时期的预算民主”

社会主义民主建设出现在社会各个行业，其中政治民主和经济民主相互依存，相互促进。 现代社会、经济民主主义对公民也非常重要。 经济民主的核心是财政民主，财政民主的关键是预算民主制度。 一直以来，预算民主主义起源于1689年的英国权利法，但预算民主主义不是西欧各国的专利。 在中国共产党历史上的延安时期，预算民主非常突出，民主实验开始了。 “三三制”(即在各抗日根据地的民主政权中，共产党、非党左派进步分子、中间派各占 1/3)大体上，特别重视财政和预算制度在边疆地区的编制和实施，可以说是中国历史上真正的预算民主时期。 延安不仅是革命圣地，也是预算民主主义的试验田和发源地。 回顾这段历史，对今天的预算民主制度建设有重要的参考意义。

一、背景

延安时期预算民主制度的产生是由于整个边疆地区追求民主的大环境。 1937年8月，中共中央召开的洛川会议制定了著名的《抗日救国十大纲领》，主张“废除一切束缚人民爱国运动的旧法令”。 等待“释放一切爱国革命政治犯，开放党禁”“除汉奸外，全国人民有抗日救国的言论、出版、集会、结社和武装抗日的自由”“召集真正的人民代表的国民大会，通过真正的人民宪法决定抗日救国方针，选举国防政府”。 以上主张基本上反映了中共对抗战和民主关系的态度和推进民主政治的方针。 1937年5月12日通过的《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》主张，各级议会议员由选民直接选举。 各级行政长官对各级议会选举的边远地区议会选举的法院院长边远地区政府各厅长的任命，必须征得边远地区议会的同意。 中国共产党各级党政部门十分重视选举工作，各抗日根据地制定了较完善的选举法规，对选举大体、选举手续和选举保障等作出了详细的可操作的规定。 鉴于战争环境和民众文化政治素质不高等情况，陕甘宁边区及各敌后抗日根据地的选举采取了多种行为比较有效的形式。 第一要召开选民大会，集中投票，设置移动投票箱，采取移动投票、认人扔豆、烧香、打孔等方法。

延安民主政治实验中非常重要的制度是中国共产党领导的“三三制”的成功实践。 1940年至1941年，“三三制”开始在边远地区和各敌后抗日根据地普遍推行，当选的共产党员超过1/3后，出现了中国共产党成员自行退出政府或参加议会的现象。 毛泽东同志说:“三分之一的共产党员必须维持质量。 有了这个条件，党的领导就有了保障，不需要有越来越多的人”。 正因为有这样的民主气氛，财政民主制度也应运而生。

二、第一复印件

延安时期的财政民主是指边远地区和各抗日根据地的政权组织(由参议会和政府两部分组成)根据民众意愿，通过民主程序，采用民主方法管理政府财产的制度。 1937年5月通过的《陕甘宁边区议会和行政组织纲要》明确了延安民主财政的基本职能。 批准预算、创制或批准各项建设计划、决定各地方性避税和发行地方公债、规定边区行政人员的工资不得超过熟练工人的所得等。 延安时期的预算民主制度具体如下

(一)边区政府为边区参议会提供财政预算编制；

据当时晋冀鲁豫边区政府副主席兼财政厅厅长荣子介绍，政府施政纲领和边区临时参议会组织条例中规定了审查边区预算决算的任务和职权。 为此，边区政府从1942年到1948年，尽管战争频繁，环境极为严峻，但还是多次编制了年度财政收支概算，并上报边疆地区参议会驻委员会(现人大常委会，提请审查批准。 参议会召开全体会议时，边区政府必须向全体会议报告财政收支的估算和执行情况；参议会分期召开时，行政署通常必须向各区参议会报告该区财政收支的估算和执行情况。 财政部门负责预算编制是从延安时期就已经传下来的，并没有因为战争频繁而被废除。

(二)陕甘宁参议会拥有预算审查和预算监督的实质性权力

延安时期，陕甘宁参议会拥有实质性的预算审查和预算监督的权力。 每年边区政府编制预算后，必须向参议会报告，同时经参议会批准后实施。 此外，参议会也经常根据现实情况提出相应的财政建议。 典型的例子是，李鼎铭提出的“精兵简政”财政建议得到党的高度重视，并在实施中被接受。 陕甘宁边区二期参议会第一届大会的财政提案( 1941年11月18—20日)共有12件，其中第十二件是边区政府提交给参议会的预算编制报告。 (编号第三二二案) )请制作陕甘宁边区民国卅一年概算书，提出公审施行案。 (林伯渠他提)审查意见)虽然概算基本通过，但政府基本落实本开源节流，加强生产，快速发展经济，厉行节约，不浪费，宣传土特产出口，抑制物价，控制物价 大会以163票多票，审查意见。 ”。 由此可见，延安时期的参议会对边远地区的财政预算有实质性的批准权，同时随时可以提出自己的财政议案，一旦通过，边区政府就必须执行。 由于参议会实行“三三制”，共产党员不会超过整个参议会的1/3，参议会本身由农民、商人、学者等广泛的社会阶层参加，具有真正代表民主的议会性质。

关于参议会的监督权力，也有一些实际的例子。 正如陕甘宁边区第二届参议院1941年11月通过的1942年度概算决议草案，“边区政府提交的三十一年度七千九百万元概算书，经参议院大会审查通过，为保证该概算不被突破，大会一致同意小组的审查意见； 并决定由常驻议员组织小组委员会，设计和监督政府对该方案的贯彻执行。 ”

(三)建立财政预算的基本制度

延安时期的参议会不仅局限于财政预算的编制和实施的审查和监督，还结合现实情况建立了一系列财政预算基本制度。 很多大致上今天也可以参考。

1 .均衡的预算大致如下。 延安时期的参议会认识到财政预算不应超过收入导致财政赤字，而应保持平衡。 陕甘宁边区第二届参议院第一次大会的财政提案( 1941年11月18日-20日)共有12件。 其中的第六个方案:“(编号第八个方案)”政府必须彻底规划经济，实行精兵简政主义，防止出现入不敷出、经济混乱的现象。 ’收入大体上对今天财政赤字的各国政府有参考价值。

2 .手续主义大体上是。 延安时期的财政预算立法是在充分调查研究的基础上试行的，然后结合现实情况逐步推进，体现了财政预算程序主义的立法大体。 典型的例子之一是累进税制的制定过程。 荣子和介绍说，“1941年7月，晋冀鲁豫边区参加首次全体会议商定的边区施政纲领，提出要在财政上推进统一累进课税。 11月，我们召开了地区财政科长会议，讨论由合理负担改为统一累进税，获悉晋察冀边区统一累进税一年成效较好。 于是边区政府和临参会特别组织了考察团，于1942年2月前往该地区考察统一累进税。 历时两个多月，从边区政府到区、村进行了深入的调查研究，掌握了大量资料。 根据带回的税则，在晋冀鲁豫区选择了几个村庄进行了试验研究。 9月间，根据试点情况和几年实施合理负担的经验，制定了统一累进税则试点草案，经边区临参会在第二次全体会议上讨论，大致通过后，在几个村试点。 经过试行，又开了多次座谈会，进行讨论研究。 编制累进税税则草案后，送交中共中央太行分局审查。 邓小平同志亲自逐条审查并作了一些修订，边区政府于1943年4月正式公布。 可见，在延安时期，我们边疆地区的财政预算立法手续非常严格。 ”正是因为延安时期的财政预算立法切合实际，同时经过了严格的手续，才体现出民主主义，体现为法律善治。

3 .财政预算的公开大致如下。 从延安时代边远地区参议会的相关记录来看，当时的财政预算状况全部公开。 预算需要参加议会讨论批准，在议会本身的构成中，共产党员只有1/3，因此，要想让广大民众参加实现秘密预算是不可能的。 从上述例子也可以看出，1941年11月通过了1942年边远地区预算编制，有详细的数字。 正因为财政预算普遍公开，延安时期的政府比以往的政府更是中国历史上最廉洁的政府。 访问延安的外国朋友大部分都认为延安是官员廉洁奉公的典范。 其处理途径在于财政预算的民主化和公开。

三、现代启示

启示1、预算公开是第一重要课题。 从民国开始的预算实践中获得的最大经验是，必须公开预算。 温家宝总理也表示，消除腐败的最大药方是阳光财政。 新中国成立后我们的预算制度中最大的问题可能是没有扣除预算公开。 全面学习苏联，全面学习其高度集权的中央计划经济体制，使预算成为其附庸，甚至成为国家秘密。 年以来的三公经费公开可以说拉开了预算公开的序幕，但大致的公开不能和延安时期相比。 民众要求公开更详细的经费。 有关部门要充分认识当前预算公开的重要性和紧迫性，实行预算公开制度。

启示录2、预算手续主义大体上是。 空有预算副本，无手续管理的预算制度，注定无法在约束政府权力、保障纳税人权利方面发挥预算作用。 只有确定的程序要求，才能使人们对预算更有效地实现监督和约束。 当然，这里的程序主义还包括立法程序主义和行政程序主义。 从延安时期累进税制的制定可以看出，一个好的财政预算制度的制定，必须通过严格的手续才能保证制定的法律是良法。 累进税制度的典范是立法程序主义的典范，但除此之外，预算的实施过程也必须严格遵循程序主义。

启示三、预算涵盖一切问题。 税收、政府性基金、国有资产收益、社会保障基金、土地财政、罚款收入等全部政府收入必须纳入预算。 政府不得对民众和自己采用不同的预算账簿。

启示四、严格预算责任。 为了比较有效地实现预算对政府权力的制约，有必要保证违反预算案被视为非常严重的法律问题，承担法律责任。 否则，预算制度形同虚设。 除法律责任外，对于违反预算法律制度的高层领导，可以研究实施政治解释责任。 《陕甘宁边区施政纲领》规定，厉行廉洁政治，严惩公务员贪污腐败行为，禁止任何公务员谎报公利的行为，有得罪共产党员的，从重罪开始处罚。 担任陕甘宁边区张家畔税务分局局长肖玉璧，侵吞公款3000多元，被边区高等法院依法判处死刑。

启示录五、平衡预算大致如下。 在信奉凯恩斯主义的现代各国看来，这已经一文不值了。 但是，由于美国国债上限的提高和欧洲债务危机，人们开始重新审视这一赤字政策的可持续性，开始重视平衡预算。 所有赤字预算最终都要由子孙偿还，所以寅吃卯粮不是长久快速发展的道路。

历史是一面镜子，回顾党的历史不仅是怀旧，也是寻找精神勇气和制度渊源。 在这种艰难的环境下诞生的中国历史上唯一的预算民主制度，具体也包括了预算公开、手续主义、预算平衡等现代预算制度的基本副本。 历史车轮已经发展了70多年，但我们的预算制度还没有到70年前的程度，必须深入思考。 预算法修改时，重新恢复延安时期的预算民主制度，可能对今天的立法者有些借鉴意义。

(作者:中国共产党中央党校政法教育研究部讲师) )。

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